UNRWA: Nach den Reformen bleibt die Vertrauensfrage

Seit dem 7. Oktober 2023 schwankt die Debatte über das UN-Hilfswerk für Palästina-Flüchtlinge (UNRWA) allzu häufig zwischen zwei gleichermaßen vereinfachenden Behauptungen.

Für die einen reicht die Präsenz von Mitgliedern terroristischer Organisationen unter ihren Beschäftigten aus, um zu beweisen, dass die Organisation selbst infiltriert oder sogar mitschuldig sei. Für die anderen genügt die relativ geringe Zahl individuell belegter Fälle, um zu dem Schluss zu kommen, die israelischen Vorwürfe seien weitgehend unbegründet.

Keine dieser Schlussfolgerungen hält einer genaueren Prüfung stand. Neun Beschäftigte zu identifizieren, die möglicherweise an den Angriffen vom 7. Oktober beteiligt waren, erlaubt selbstverständlich nicht, eine Organisation mit mehreren Zehntausend Mitarbeitern insgesamt zu verurteilen.

Doch diese Feststellung beantwortet eine andere, wesentlich wichtigere Frage nicht: Verfügte eine internationale Organisation, die in einem fast zwei Jahrzehnte lang von der Hamas kontrollierten Umfeld tätig war, tatsächlich über die Mittel, um zu wissen, wen sie beschäftigte, was in ihren Schulen gelehrt wurde und was in ihren Einrichtungen geschah?

Auf diese Frage muss die Debatte zurückgeführt werden.

Neun Mitarbeiter sind keine Institution

Beginnen wir mit dem, was festgestellt wurde.

Nach den israelischen Vorwürfen untersuchte das UN-Amt für interne Aufsichtsdienste, OIOS, die Fälle von 19 UNRWA-Mitarbeitern. Bei einer Person wurden keine Beweise gefunden. Bei neun weiteren wurden die vorliegenden Informationen als unzureichend bewertet. Bei den verbleibenden neun kam OIOS zu dem Ergebnis, dass die gesammelten Informationen auf eine mögliche Beteiligung an den Angriffen vom 7. Oktober hindeuteten. Die UNRWA beendete deren Beschäftigungsverhältnisse.

Später betonte die UNRWA, dass damit nicht der erforderliche Beweisstandard zur Feststellung der Vorwürfe erreicht worden sei und sie Israel weiterhin um zusätzliche Belege ersuche. Damit ist keine kollektive Verantwortung der Organisation bewiesen.

Ebenso wenig lässt sich jedoch behaupten, das von Israel beschriebene Risiko sei völlig imaginär gewesen. Die entscheidende Frage betrifft daher weniger diese neun Personen als das System, das solche Fälle hätte erkennen sollen.

Der Colonna-Bericht: weder Freispruch noch Verurteilung

Genau diese institutionelle Frage sollte die unabhängige Untersuchung unter Leitung der ehemaligen französischen Außenministerin Catherine Colonna beantworten. Ihre Aufgabe bestand nicht darin, individuelle Beteiligungen am 7. Oktober zu untersuchen. Damit war parallel OIOS befasst.

Untersucht werden sollten vielmehr die Mechanismen und Verfahren, mit denen die UNRWA die Einhaltung des humanitären Neutralitätsprinzips gewährleisten sollte. Das Ergebnis muss in seiner ganzen Komplexität betrachtet werden.

Der Bericht stellte fest, dass die UNRWA über weiter entwickelte Neutralitätsmechanismen verfüge als vergleichbare UN-Organisationen oder nichtstaatliche Organisationen. Gleichzeitig wurden fortbestehende Probleme festgestellt, insbesondere bei politischen Äußerungen einzelner Mitarbeiter, bestimmten Inhalten verwendeter Schulbücher und der Politisierung von Personalgewerkschaften.

Der Bericht formulierte 50 Empfehlungen in acht Bereichen, von Führung und interner Kontrolle bis zur Neutralität von Personal, Einrichtungen, Unterricht und Gewerkschaften.

Beide Feststellungen widersprechen sich nicht. Eine Institution kann über relativ weit entwickelte Regeln verfügen und dennoch erhebliche Schwierigkeiten bei deren tatsächlicher Durchsetzung haben. Genau diese Differenz zwischen Regel und Wirksamkeit steht heute im Zentrum der Debatte.

Die UNRWA erklärt, sich umfassend reformiert zu haben

Es wäre falsch, zu behaupten, die Organisation habe nichts unternommen. Ein Jahr nach dem Colonna-Bericht erklärte die UNRWA, 20 von 50 Empfehlungen vollständig umgesetzt zu haben. Im ersten Quartal 2026 gab sie an, 40 Empfehlungen – also 80 Prozent – abgeschlossen zu haben. Dies bestätigt ihr offizieller Fortschrittsbericht.

Die Organisation verweist auf verstärkte Ermittlungs- und Ethikmechanismen, neue Verfahren, zusätzliche Kontrollen und eine stärkere Verantwortlichkeit ihrer Führungskräfte.

Das ist anzuerkennen. Doch unmittelbar stellt sich eine Frage: Was bedeutet eigentlich, eine Empfehlung sei „abgeschlossen“?

Ist eine Verwaltungsreform bereits eine vollendete Reform?

Genau an diesem Punkt setzt der neue Bericht von „UN Watch“ an. Sein Report Card on UNRWA Reform überprüft die 50 Empfehlungen einzeln und vergleicht die von der UNRWA beanspruchten Fortschritte mit dem, was die Autoren als eigentliches Ziel der Empfehlungen verstehen.

„UN Watch“ kommt zu dem Schluss, dass höchstens 13 der 50 Empfehlungen tatsächlich entsprechend ihrem ursprünglichen Zweck umgesetzt worden seien. Hingegen habe die UNRWA in untersuchten Unterlagen 41 als abgeschlossen dargestellt. Dabei muss ausdrücklich festgehalten werden, dass es sich um die Bewertung von „UN Watch“ handelt und nicht um die Feststellung eines Gerichts oder eines UN-Kontrollorgans.

Der dadurch sichtbar werdende Streit verdient dennoch Aufmerksamkeit. Die UNRWA kann eine Empfehlung als abgeschlossen betrachten, wenn der geforderte Mechanismus geschaffen, eine Verfahrensregel verabschiedet, ein Pilotprojekt durchgeführt oder ein Umsetzungsplan erstellt wurde.

„UN Watch“ stellt eine andere Frage: Funktioniert der Mechanismus tatsächlich, und wurde das Problem, auf das die Empfehlung reagieren sollte, wirksam behoben? Es ist daher nicht notwendig, von „Doppelzüngigkeit“ zu sprechen.

Das Problem lässt sich genauer beschreiben: Möglicherweise besteht eine Lücke zwischen administrativer Reform und operativem Ergebnis.

Wer kontrolliert das Personal?

Die UNRWA ist weder Polizei noch Nachrichtendienst. Das räumt sie selbst ein.

Als sie im Juni 2026 70 Mitarbeiter in Gaza entließ, erklärte die Organisation, sie verfüge nicht über polizeiliche oder nachrichtendienstliche Fähigkeiten und sei deshalb auf die Zusammenarbeit mit Staaten, darunter Israel, angewiesen, um ihre Operationen und ihre Neutralität zu schützen.

Das Argument ist nachvollziehbar. Doch es enthält sein eigenes Paradox. Wenn die Organisation selbst nicht über die Mittel verfügt, bestimmte geheime Zugehörigkeiten zu erkennen, wie weit kann sie dann die Neutralität ihres Personals garantieren? Diese Frage ist wesentlich wichtiger als die genaue Zahl der individuell identifizierten Personen.

Mehr als hundert amerikanische Fälle: ein Signal, keine hundert Verurteilungen

Die amerikanischen Ermittlungen verändern die Größenordnung des Problems, nicht aber die Art der Beweisführung.

Im August 2026 erklärte das Büro des Generalinspektors der USAID – eine gesetzlich unabhängige Ermittlungs- und Kontrollbehörde –, es habe mehr als 100 gegenwärtige oder ehemalige UNRWA-Beschäftigte wegen mutmaßlicher Beteiligung an den Anschlägen vom 7. Oktober und/oder wegen mutmaßlicher Verbindungen zur Hamas zur unabhängigen Prüfung an das US-Außenministerium verwiesen. Drei weitere ehemalige Mitarbeiter waren zu diesem Zeitpunkt zur administrativen Ausschließung vorgeschlagen worden.

Hier ist Vorsicht unerlässlich. Eine solche Überweisung zur Prüfung ist keine Verurteilung. Mehr als hundert Fälle bedeuten daher nicht, dass mehr als hundert Terroristen gerichtlich überführt seien.

Es wäre jedoch ebenso schwierig, einer unabhängigen Untersuchung dieser Größenordnung jede Bedeutung abzusprechen. Sie wirft eine institutionelle Frage auf: Warum identifizieren externe Ermittlungen eine erhebliche Zahl potenziell schwerwiegender Fälle, die durch die internen Kontrollmechanismen der Organisation nicht notwendigerweise erkannt worden waren?

Dann entlässt die UNRWA selbst 70 Mitarbeiter

Am 11. Juni 2026 kündigte der amtierende UNRWA-Generalkommissar Christian Saunders die sofortige Entlassung von 70 Mitarbeitern in Gaza an. Die Organisation stellte ausdrücklich klar, dass diese Entscheidung kein Disziplinarverfahren darstelle und die gegen diese Personen erhobenen Vorwürfe nicht bestätige. Sie erklärte, nach einer Sicherheitsbewertung gehandelt zu haben, um Risiken für Flüchtlinge, Mitarbeiter und Einrichtungen zu reduzieren.

Diese Unterscheidung muss respektiert werden. Die UNRWA sagt nicht: „Diese 70 Personen sind schuldig.“ Sie sagt jedoch, dass das Risiko ernst genug geworden sei, um ihre sofortige Entlassung zu rechtfertigen.

Das ist kein Schuldbeweis. Aber es ist ein weiteres Element der Vertrauenskrise.

Schulen, Einrichtungen und Gewerkschaften

Das Personal ist nur ein Teil des Problems. Schon der Colonna-Bericht hatte Schwierigkeiten bei Unterrichtsmaterialien sowie Probleme im Zusammenhang mit der Politisierung von Personalgewerkschaften festgestellt. Außerdem empfahl er, die Neutralität der Einrichtungen stärker zu schützen.

Auch hier müssen Verantwortlichkeiten unterschieden werden. Ein von einer lokalen Behörde bereitgestelltes Schulbuch wurde nicht notwendigerweise von der UNRWA verfasst. Eine Organisation, die es im Unterricht verwendet, kann sich jedoch nicht vollständig von seinem Inhalt distanzieren.

Ebenso verfügt die UNRWA nicht über Polizeikräfte, mit denen sie jede ihrer Einrichtungen kontrollieren könnte. Diese fehlenden Mittel können zu ihrer Verteidigung angeführt werden: Von einer humanitären Organisation kann nicht verlangt werden, die Aufgaben eines Staates zu übernehmen.

Doch daraus ergibt sich auch die umgekehrte Frage: Wenn sie nicht über die Mittel verfügt, bestimmte schwerwiegende Verstöße zu erkennen, wie weit kann sie garantieren, dass diese nicht stattfinden? Darin liegt die grundlegende Ambivalenz des Falles.

Konnte Israel der UNRWA noch vertrauen?

Hier muss auf die israelische Entscheidung zurückgekommen werden. Am 28. Oktober 2024 verabschiedete die Knesset zwei Gesetze zur UNRWA.

Das erste, das die Tätigkeit der Organisation auf israelischem Hoheitsgebiet untersagt, wurde mit 92 zu 10 Stimmen verabschiedet. Das zweite untersagt offiziellen israelischen Stellen Kontakte mit der UNRWA und beendet den 1967 geschaffenen Kooperationsrahmen; es wurde mit 87 zu 9 Stimmen angenommen.

Diese Mehrheiten sind bedeutsam. Sie zeigen, dass der Bruch mit der UNRWA über die damalige Regierung oder eine einzelne politische Strömung hinausging.

Eine parlamentarische Mehrheit beweist selbstverständlich nicht, dass eine Entscheidung völkerrechtlich begründet ist. Die eigentliche Frage lautet anders: Musste Israel beweisen, dass die UNRWA als Institution zur Hamas gehörte, um ihr das Vertrauen zu entziehen?

Für einen Staat, der für seine Sicherheit verantwortlich ist, musste dies nicht notwendigerweise der entscheidende Maßstab sein. Israel konnte zu dem Schluss kommen, dass die Garantien hinsichtlich Personal, Einrichtungen und Neutralität der Organisation nicht mehr ausreichten.

Damit werden nicht automatisch alle israelischen Vorwürfe zu erwiesenen Tatsachen. Auch die internationalen Rechtsstreitigkeiten über die israelischen Gesetze werden dadurch nicht entschieden. Doch die seit dem 7. Oktober bekannt gewordenen Elemente machen es schwierig zu behaupten, der israelische Vertrauensverlust habe auf keinerlei tatsächlicher Grundlage beruht.

Was der IGH sagt – und was er nicht sagt

Eine weitere Verwechslung muss vermieden werden. Der Internationale Gerichtshof (IGH) hat keinen Prozess zwischen Israel und der UNRWA entschieden. Die UNRWA ist kein Staat und war keine Partei eines streitigen Verfahrens gegen Israel.

Der IGH wurde von der Generalversammlung der Vereinten Nationen im Rahmen seiner Gutachtenfunktion angerufen, um eine Rechtsauffassung zu den Verpflichtungen Israels hinsichtlich der Präsenz und Tätigkeit der Vereinten Nationen, anderer internationaler Organisationen und Drittstaaten in den besetzten palästinensischen Gebieten abzugeben.

Dieser Unterschied ist wesentlich. Ein Gutachten besitzt erhebliche juristische Autorität, bleibt aber ein Gutachten. Anders als Urteile in streitigen Verfahren zwischen Staaten ist es grundsätzlich nicht rechtsverbindlich. Vor allem ist es keine Prüfung der UNRWA.

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Der Gerichtshof ist weder eine Inspektionsbehörde der Organisation noch ein Nachrichtendienst, der ihre Tausenden Mitarbeiter, Schulen und Einrichtungen überwacht. Es wäre daher überzogen, sein Gutachten als Urteil zu interpretieren, das die UNRWA „freigesprochen“ oder „reingewaschen“ habe. Das war weder Gegenstand noch Funktion des Verfahrens.

Wenn der Gerichtshof zu dem Ergebnis gelangt, dass die Behauptung einer fehlenden Neutralität der UNRWA als Ganzes nicht hinreichend belegt sei, muss diese Feststellung genau in diesem Sinn gelesen werden. Unzureichende Beweise für ein allgemeines institutionelles Versagen sind nicht der Beweis dafür, dass keinerlei Versagen existiert.

Umgekehrt können Israels Meinungsverschiedenheiten mit dem IGH dessen rechtliche Analyse selbstverständlich nicht allein deshalb entkräften, weil die israelische Regierung sie ablehnt. Beide Ebenen müssen getrennt bleiben.

Die juristische Frage betrifft die internationalen Verpflichtungen Israels. Die Tatsachenfrage betrifft die tatsächliche Fähigkeit der UNRWA, ihre Neutralität zu gewährleisten. Die eine lässt die andere nicht verschwinden.

Die UNRWA ist nicht gleichbedeutend mit Hilfe für die Palästinenser

Eine letzte Verwechslung sollte vermieden werden. UNRWA und humanitäre Hilfe für die Palästinenser sind nicht dasselbe. Die Organisation bleibt jedoch ein humanitärer Akteur von erheblicher Größenordnung. Ihr abrupter Ersatz würde daher enorme operative Schwierigkeiten verursachen.

Kritik an ihrer Funktionsweise bedeutet nicht, die humanitäre Hilfe für die Palästinenser einstellen zu wollen. Umgekehrt kann die Notwendigkeit dieser Hilfe die Institution, die einen Teil davon historisch bereitgestellt hat, nicht unantastbar machen.

Eine Institution ist ein Mittel. Die Hilfe für die Bevölkerung ist das Ziel. Wenn das Vertrauen in dieses Mittel tief erschüttert ist, stellt sich eine legitime Frage: Wie können die unverzichtbaren Leistungen erhalten und gleichzeitig ihre Neutralität besser gewährleistet werden?

Hier dürfte früher oder später die eigentliche Debatte über eine mögliche Zeit nach der UNRWA beginnen.

Zu welchem Schluss kommt „UN Watch“ tatsächlich?

„UN Watch“ behauptet nicht lediglich, einige Colonna-Empfehlungen seien unvollständig umgesetzt worden. Die Organisation ist der Auffassung, die UNRWA habe die Wirksamkeit ihrer Reformen überschätzt, indem sie administrative Verfahren, Pilotprojekte, Schulungen oder zukünftige Verpflichtungen zu häufig mit tatsächlich vollzogenen Veränderungen gleichgesetzt habe.

Nach Ansicht der Autoren sind die Neutralitätsprobleme teilweise struktureller Natur und können nicht allein durch zusätzliche interne Verfahren gelöst werden. Diese Schlussfolgerung stammt von „UN Watch“. Sie ist weder die Schlussfolgerung des Colonna-Berichts noch die der Vereinten Nationen oder eines Gerichts. Sie muss als solche dargestellt werden.

Aber sie muss auch gelesen werden können. Denn der Leser sollte die unterschiedlichen Darstellungen des Falles unmittelbar miteinander vergleichen können.

Weder kollektive Verurteilung noch Blindheit

So lässt sich der Fall letztlich wohl am sachlichsten einordnen: Neun Mitarbeiter verurteilen keine Institution mit mehreren Zehntausend Beschäftigten. Mehr als hundert amerikanische Verwaltungsverfahren sind nicht gleichbedeutend mit mehr als hundert Verurteilungen. Die Entlassung von 70 Personen aus Sicherheitsgründen beweist nicht deren individuelle Schuld.

Fünfzig Empfehlungen beweisen nicht, dass zuvor alles versagt hatte. Und vierzig als abgeschlossen bezeichnete Empfehlungen beweisen ebenso wenig, dass sämtliche Probleme, die diese Empfehlungen erforderlich gemacht hatten, verschwunden sind.

Doch die Summe dieser Elemente offenbart etwas, das ebenso wenig ignoriert werden sollte: eine anhaltende Vertrauenskrise hinsichtlich der Fähigkeit der UNRWA, ihre eigene Neutralität zu gewährleisten.

Die Organisation erklärt, umfassende Reformen eingeleitet zu haben. Die verfügbaren Dokumente zeigen, dass tatsächlich erhebliche Veränderungen vorgenommen wurden. Ihre Kritiker halten diese Veränderungen weiterhin für unzureichend, um grundlegende Schwachstellen zu beseitigen.

Israel: Strukturelles Problem

Israel vertritt seit Langem die Auffassung, das Problem sei strukturell. Die seit dem 7. Oktober bekannt gewordenen Tatsachen beweisen nicht sämtliche israelischen Vorwürfe. Sie zeigen jedoch genügend reale Probleme, um den israelischen Vertrauensverlust nicht vernünftigerweise als substanzlose Anschuldigung abtun zu können.

Die Wirklichkeit liegt daher weit entfernt von beiden Karikaturen: einer vollständig mit der Hamas verbundenen UNRWA einerseits oder einer makellosen Organisation, die ausschließlich Opfer einer politischen Kampagne wäre, andererseits. Sie ist unbequemer.

Eine humanitäre Organisation kann unverzichtbare Arbeit leisten und gleichzeitig institutionelle Schwachstellen aufweisen, die ernst genug sind, dass ein Staat zu dem Schluss kommt, ihr nicht länger vertrauen zu können. Genau dort liegt heute vermutlich der Kern des UNRWA-Dossiers.

Die Frage an die Organisation lautet nicht mehr nur, wie viele Empfehlungen sie als abgeschlossen bezeichnen kann. Sie muss vielmehr nachweisen, dass die eingeleiteten Reformen tatsächlich gewährleisten können, was die Voraussetzung ihrer Legitimität bildet: ihre Neutralität.