Israels Vorbehalte gegen die UNRWA

Seit fast acht Jahrzehnten begleitet das Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästina-Flüchtlinge (UNRWA) das Schicksal der palästinensischen Flüchtlinge. Die 1949 gegründete Organisation sollte ursprünglich auf die humanitäre Notlage nach dem ersten arabisch-israelischen Krieg reagieren.

Im Laufe der Zeit entwickelte sie sich jedoch zu einer Institution mit humanitärer, politischer und symbolischer Bedeutung. Heute ist ihre Zukunft ungewisser denn je. Auf den ersten Blick geht es in der Debatte um eine Organisation der Vereinten Nationen. Tatsächlich prallen jedoch zwei grundlegend unterschiedliche Vorstellungen von Frieden aufeinander.

Für die einen bleibt die UNRWA unverzichtbar, solange keine endgültige politische Lösung gefunden wurde. Ihre Abschaffung würde Millionen von Menschen gefährden, die weiterhin auf ihre Hilfe angewiesen sind.

Für die anderen – allen voran Israel – trägt gerade der Fortbestand dieser Institution dazu bei, den Konflikt zu verfestigen, indem Mechanismen fortgeführt werden, die ihren Ursprung im Jahr 1949 haben. Nach dieser Auffassung kann Frieden nur entstehen, wenn auch jene Institutionen verändert werden, die den Konflikt seit nahezu achtzig Jahren begleiten.

Damit erschöpft sich die Zeit nach Gaza nicht mehr im Wiederaufbau zerstörter Städte. Entscheidend ist vielmehr die Frage, welche Institutionen dieses Gebiet künftig verwalten werden – und auf welcher Grundlage.

Warum Israel die UNRWA heute ablehnt

Die israelische Ablehnung beruht nicht allein auf den Vorwürfen, die nach den Anschlägen vom 7. Oktober 2023 erhoben wurden. Da wurde bekannt, dass einzelne Mitarbeiter der Organisation an den Operationen der Hamas beteiligt gewesen sein oder diese unterstützt haben sollen. Für die israelischen Behörden bestätigten diese Enthüllungen eine seit Langem vertretene Überzeugung: Die UNRWA sei nicht länger Teil der Lösung, sondern Teil des Problems. Israel wirft der Organisation mehrere Fehlentwicklungen vor.

Der erste Vorwurf betrifft die Vererbung des Flüchtlingsstatus. Anders als beim Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen (UNHCR) wird der von der UNRWA anerkannte Flüchtlingsstatus an die Nachkommen weitergegeben. Aus den rund 700.000 im Jahr 1949 registrierten Flüchtlingen sind auf diese Weise mehrere Millionen Anspruchsberechtigte geworden.

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Aus israelischer Sicht hält dieser Mechanismus die Vorstellung eines Rückkehrrechts aufrecht, das mit der Existenz des Staates Israel unvereinbar sei. Der Konflikt verliere dadurch nicht mit der Zeit an Bedeutung, sondern werde institutionell von Generation zu Generation fortgeschrieben.

Der zweite Kritikpunkt betrifft die Beziehungen zum Hamas-Regime im Gazastreifen. Israel wirft der islamistischen Organisation vor, über Jahre hinweg die zivile Infrastruktur des Gebiets genutzt zu haben, darunter auch Einrichtungen der UNRWA. Zwar weist die Organisation jede institutionelle Mitverantwortung zurück, doch haben diese Vorwürfe ihre Glaubwürdigkeit in den Augen der israelischen Behörden erheblich beschädigt.

Schließlich ist Israel der Auffassung, dass die für eine Organisation der Vereinten Nationen vorgeschriebene politische Neutralität nicht immer gewahrt worden sei. Die Diskussionen über Schulprogramme, bestimmte Unterrichtsmaterialien und das ideologische Umfeld, in dem mehrere Generationen junger Palästinenser aufwachsen, stehen inzwischen im Mittelpunkt dieser Kritik

Eine Organisation als Ausnahme

Die UNRWA nimmt innerhalb des Systems der Vereinten Nationen eine Sonderstellung ein. Während das Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen darauf ausgerichtet ist, die Zahl der Flüchtlinge schrittweise zu verringern, indem es ihre Integration, ihre Neuansiedlung oder – sofern möglich – ihre Rückkehr fördert, betreut die UNRWA ausschließlich die palästinensische Flüchtlingsbevölkerung auf der Grundlage eines besonderen Mandats.

Gerade diese Besonderheit nährt seit Langem die Kritik jener, die der Auffassung sind, dass dieses System das Problem eher aufrechterhalte, als zu seiner Lösung beizutragen.

Zu dieser institutionellen Dimension kommt eine politische Realität hinzu, die nur selten thematisiert wird: Seit 1948 haben die arabischen Nachbarstaaten – von wenigen Ausnahmen abgesehen – die palästinensischen Flüchtlinge kaum dauerhaft integriert. Jordanien bildet hierbei die wichtigste Ausnahme, da ein großer Teil der Bevölkerung palästinensischer Herkunft die jordanische Staatsangehörigkeit erhielt. In den meisten anderen Staaten blieb dagegen der Flüchtlingsstatus bestehen.

Nach Auffassung einiger Beobachter ist die UNRWA damit im Laufe der Zeit eher zum Symbol des Fehlens einer politischen Lösung geworden als zu einem Instrument, das zu ihrer Verwirklichung beiträgt. Die internationale Finanzierung hat es ermöglicht, die humanitären Folgen eines Konflikts aufzufangen, ohne dessen Ursachen dauerhaft zu beseitigen.

Die Schule – ein zentrales Thema

Kaum ein Bereich sorgt für so kontroverse Diskussionen wie das Bildungswesen. Die UNRWA unterhält eines der größten Schulnetzwerke im Nahen Osten. Hunderttausende Kinder besuchen ihre Bildungseinrichtungen. Für die Befürworter bieten diese Schulen eine unverzichtbare Ausbildung in Regionen, die von Armut und Konflikten geprägt sind.

Die Kritiker hingegen werfen dem System vor, dass einzelne Generationen in einem Umfeld aufgewachsen seien, in dem Israelfeindschaft, die Verherrlichung des „Märtyrertums“ oder das Fehlen gegenseitiger Anerkennung in bestimmten Unterrichtsmaterialien oder deren praktischer Verwendung ihren Platz gefunden hätten.

Untersuchungen der vergangenen Jahre veranlassten mehrere Geberstaaten, strengere Kontrollen sowie eine Überarbeitung der Unterrichtsinhalte zu verlangen. Die UNRWA erklärt, inzwischen strengere Kontrollverfahren eingeführt zu haben. Die Organisation verweist darauf, dass sie offiziell die Neutralitätsstandards der Vereinten Nationen anwende.

Dennoch ist die Debatte keineswegs beendet. Denn hinter der Frage nach Schulbüchern steht letztlich eine weit grundsätzlichere Überlegung: Wie kann ein dauerhafter Frieden entstehen, wenn mehrere Generationen weiterhin mit völlig unvereinbaren nationalen Geschichtsbildern aufwachsen?

Die Zeit „nach Gaza“ verändert die Spielregeln

Der Krieg hat die diplomatischen Kräfteverhältnisse tiefgreifend verändert. Die Vereinigten Staaten unterstützen inzwischen die Idee, dass in Gaza künftig eine neue Verwaltungsstruktur geschaffen werden müsse. Israel teilt diese Auffassung und schließt aus, dass die UNRWA seine bisherige Schlüsselrolle beibehält.

Mehrere europäische Staaten zeigen sich dagegen deutlich zurückhaltender. Viele von ihnen finanzieren die Organisation weiterhin, weil sie davon ausgehen, dass derzeit keine andere Struktur über die notwendigen logistischen Kapazitäten verfügt, um die humanitäre Hilfe unmittelbar sicherzustellen.

Die Debatte geht deshalb weit über reine Haushaltsfragen hinaus. Sie stellt diejenigen gegenüber, die trotz aller Unzulänglichkeiten am bestehenden System festhalten möchten, und jene, die überzeugt sind, dass ein dauerhafter politischer Wiederaufbau nur gelingen kann, wenn die Institutionen der vergangenen Jahrzehnte ersetzt werden.

Damit steht die UNRWA heute im Mittelpunkt einer echten diplomatischen Auseinandersetzung zwischen Washington, Jerusalem, den Vereinten Nationen und einem Teil der wichtigsten Geberstaaten.

Eine Frage, die über die UNRWA hinausgeht

Letztlich geht es vielleicht gar nicht mehr in erster Linie darum, ob die UNRWA reformiert, ersetzt oder aufgelöst werden sollte. Die eigentliche Frage reicht weit darüber hinaus.

Kann Frieden entstehen, wenn jene Institutionen bestehen bleiben, die den Konflikt seit nahezu achtzig Jahren begleitet haben? Oder setzt jeder dauerhafte Lösungsversuch zugleich eine grundlegende Neuordnung der politischen, administrativen und bildungspolitischen Strukturen voraus, die aus diesem Konflikt hervorgegangen sind?

An dieser Trennlinie stehen sich heute Israel, die Vereinten Nationen, die Vereinigten Staaten, mehrere europäische Staaten und ein Teil der arabischen Welt gegenüber.

Die Debatte über die UNRWA reicht damit weit über die Zukunft einer humanitären Organisation hinaus. Sie offenbart zwei unterschiedliche Vorstellungen von Frieden: Die eine geht davon aus, dass institutionelle Kontinuität die Bevölkerung schützt, bis eine politische Einigung erreicht ist. Die andere vertritt die Auffassung, dass eben diese Kontinuität inzwischen selbst zu einem Hindernis für eine solche Einigung geworden ist.

Die Zukunft wird zeigen, welcher dieser beiden Ansätze tatsächlich geeignet ist, den Konflikt zu überwinden. Eines aber steht bereits heute fest: Die Zeit nach Gaza entscheidet sich ebenso in den Institutionen wie auf dem Boden der Realität.

Von: Francis Moritz